El Reglamento de Dominio Público Hidráulico, RDPH, y otra serie de disposiciones en materia de gestión de riesgos por inundación, fue modificado por el Real Decreto 638/2015; cambios derivan de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Aguas, TRLA, cuyo artículo 11.3 confiere al Gobierno del Estado la potestad de establecer limitaciones en el uso de los suelos en zonas inundables, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas y bienes.
Ya en 2008 se llevó a cabo una modificación del RDPH por la que los organismos de cuenca podían autorizar en las denominadas «zonas de flujo preferente», ZFP (El RDPH las define como «las constituidas por la unión de la zona o zonas donde se concentra preferentemente el flujo durante las avenidas, o vías de intenso desagüe, y de la zona donde, para la avenida de cien años de período de retronó, se pueden producir graves daños sobre las personas y los bienes, quedando delimitado su límite exterior mediante la envolvente de ambas zonas»), actividades no vulnerables frente a las avenidas y siempre que no supongan una reducción significativa de la capacidad de desagüe.
Principales modificaciones.
Las novedades más relevantes que fueron incorporadas al RDPH por el Real
Decreto 638/2016, son:
a. Fija ciertas limitaciones básicas al uso de los suelos en zonas inundables, e identifica una serie de actividades vulnerables en las ZFP frente a las avenidas, que deben limitarse.
b. Contempla un régimen específico para los núcleos urbanos ya consolidados y para los Municipios con más de 1/3 de su superficie incluida en ZFP.
c. Establece una serie de criterios técnicos de referencia para autorizar determinadas infraestructuras en el dominio público hidráulico (Diseño de puentes; pasarelas; terraplenes; entre otras).
d. Refuerza, la idea de que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, no pueden incluir determinaciones que no sean compatibles con la normativa sectorial aplicable en materia de inundaciones y avenidas.
e. Introduce la exigencia de que el promotor/titular, con anterioridad al inicio de obras dentro de la ZFP, debe presentar una declaración responsable ante la administración hidráulica en la que exprese que conoce y asume el riesgo existente y las medidas de protección. Además, cuando vayan a ejecutarse en suelos en «situación básica de urbanizados», debe disponer de una certificación del Registro de la Propiedad en la que conste haberse practicado la anotación registral acreditativa de que la construcción se encuentra en ZFP.
La aplicación de estas modificaciones, en vigor desde el 30 de diciembre de 2016, no está siendo pacífica al interpretar algunos órganos urbanísticos que los proyectos a ejecutar en la ZFP deben ser informados por la Confederación Hidrográfica respectiva como requisito previo para el otorgamiento de la licencia municipal; interpretación que está generando un elevado grado de incertidumbre e inseguridad jurídica en la gestión y ejecución de determinados proyectos y obras, con la consiguiente demora en la tramitación y concesión de las preceptivas autorizaciones.
En el trasfondo no subyace una cuestión de índole competencial, como más adelante se dirá.
Antecedentes y grado de afección de las modificaciones: limitaciones de uso.
Conviene aclarar que el RDPH identifica las distintas clases de suelo conforme a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Es decir, los suelos que la legislación urbanística andaluza, la LOUA, define como urbanos, tanto consolidados como no consolidados, se corresponden con los que la legislación estatal califica como en «situación básica de urbanizado», equiparándose los clasificados como urbanizables con los suelos en «situación básica de rural».
Como se ha dicho, uno de los cambios más relevantes consiste en la identificación de ciertas actividades, calificadas de vulnerables, que no pueden ser autorizadas en la ZFP. En este sentido, las limitaciones en la ZFP en suelo rural son muy estrictas, ya que no se permiten instalaciones nuevas de suministro de carburante; depuradoras industriales y/o de aguas residuales urbanas (Salvo que no exista una ubicación alternativa); almacenes de residuos; instalaciones eléctricas de media y alta tensión; centros escolares o sanitarios; residencias de personas mayores; centros deportivos o grandes superficies comerciales; parques de bomberos; centros penitenciarios; zonas de acampada; granjas y criaderos de animales incluidos en el registro de explotaciones ganaderas; infraestructuras lineales que discurran en paralelo a los cauces (Salvo que se demuestre que no existe un trazado alternativo viable). Decir que la norma exceptúa a las infraestructuras de saneamiento, abastecimiento y otras canalizaciones subterráneas, así como las obras de conservación, mejora y protección de las infraestructuras lineales existentes. En cuanto a las edificaciones, obras de reparación o rehabilitación, no se permiten con carácter general todas aquellas que supongan un incremento de la ocupación en planta o del volumen de la edificación existente, ni cambios de uso que incrementen la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, garajes subterráneos, sótanos y cualquier edificación bajo rasante e instalaciones permanentes de aparcamientos de vehículos en superficie (Artículo 9 bis del RDPH).
En los suelos en «situación básica de urbanizados» las afecciones son análogas a las previstas para los suelos en «situación básica de rural». Sin embargo, la norma establece un régimen específico que permite la realización de nuevas edificaciones, obras de reparación o rehabilitación, aun cuando supongan un incremento de la ocupación en planta o del volumen de la edificación existente, cambios de uso, garajes subterráneos, sótanos, instalaciones permanentes de aparcamiento en superficie, siempre y cuando no representen un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, ni un incremento de la inundabilidad del entorno (Artículo 9 ter del RDPH). Asimismo, contempla un régimen especial para los Municipios con más de 1/3 de su superficie incluida en ZFP, que no puedan orientar sus futuros desarrollos hacia zonas no inundables por la morfología de su territorio (Artículo 9 quáter del RDPH).
Como complemento a lo anterior cabe citar el Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en Cauces Urbanos Andaluces, aprobado por la entonces Consejería de Obras Públicas y Transportes mediante Decreto 189/2002, uno de cuyos objetivos específicos es la ejecución de determinadas infraestructuras que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y otras que se catalogan como prioritarias para la prevención de inundaciones; infraestructuras cuyas obras, estudios y proyectos la administración hidráulica autonómica se comprometió a desarrollar y ejecutar en el período 2002-2015 conforme a la siguiente programación y distribución de las inversiones en función de las distintas administraciones públicas:
Previsión de inversiones por AAPP (miles de euros)
AAPP 2002-2006 2007-2015 Total
Administración del Estado 206.748,16 468.188,43 674.936,59
Junta de Andalucía 103.374,08 328.152,61 431.526,69
Administración Local 36.962,24 91.654,35 128.616,59
Total 347.084,48 887.995.39 1.235.079,87
Llama la atención las afecciones y limitaciones de uso que los instrumentos de
planificación territorial y urbanística deben recoger.
Autorizaciones administrativas: competencia.
Sobre la competencia para autorizar según qué usos y actividades en la ZFP, el artículo 25.4 del TRLA dispone que «las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, ?siempre que tales actos y planes afecten al régimen de aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía?».
En desarrollo de este precepto, el artículo 14bis.5 del RDPH establece que «en relación con las zonas inundables, se distinguirán entre aquéllas que están incluidas dentro de la zona de policía?, en la que la ejecución de cualquier obra o trabajo precisará autorización administrativa de los organismos de cuenca, de aquellas otras zonas inundables fuera de dicha zona de policía, en las que las actividades serán autorizadas por la administración competente con sujeción, al menos, a las limitaciones de uso que se establecen en este artículo, y al informe que emitirá con carácter previo la administración hidráulica de conformidad con el artículo 25.4 de la Ley de Aguas, a menos que el correspondiente plan de ordenación urbana, otras figuras del ordenamiento urbanístico o planes de obras de la administración, hubieran sido informados y hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto«.
De la interpretación conjunta de ambos preceptos, en concordancia con la redacción de los nuevos artículos 9 bis, 9 ter y 9 quáter que el Real Decreto 638/2016 incorpora al RDPH, los organismos de cuenca sólo gozan de competencia para autorizar cualquier actividad que pretenda desarrollarse dentro de la zona de policía. En cuanto a las que se ejecuten fuera de dicha zona, la competencia corresponde a la administración urbanística correspondiente, que deberá decidir conforme a las limitaciones de uso y/o incompatibilidad según la clase de suelo de que se trate, y en qué medida la obra proyectada no represente un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes, ni suponga un incremento «significativo» de la inundabilidad del entorno.
Esta interpretación es acorde con el criterio que figura en la Guía Técnica elaborada por la Dirección del Agua, del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, en la que incluso se indica qué tramitación debe seguirse, a saber:
· Si se encuentra en zona de policía, autorización previa del organismo de cuenca y licencia municipal.
· Si se encuentra en ZFP, fuera de la zona de policía, licencia municipal, pudiendo el órgano urbanístico solicitar informe al organismo de cuenca sólo si estima que pueda darse una afección al régimen de corrientes; circunstancia que deberá motivarse en la solicitud.
En consecuencia, los órganos urbanísticos no tendrían por qué condicionar el otorgamiento de la licencia municipal a la previa autorización o emisión de informe por los organismos de cuenca; pretensión que más bien responde a motivaciones relacionadas con las responsabilidades por los daños a personas y bienes caso de que la situación de riesgo tenga lugar, lo que tampoco parece que tenga justificación a partir de los controles administrativos que el Real Decreto 638/2016 incorpora.
Controles administrativos de las edificaciones en la ZFP.
Se decía al principio que una de las novedades que introduce el Real Decreto 638/2016 consiste en las obligaciones que deben cumplir el promotor/titular, público o privado, respecto de las actuaciones que promueva, a saber:
a. La presentación de una declaración responsable ante la administración hidráulica, en la que exprese que conoce y asume el riesgo existente, las medidas de protección, y el compromiso de trasladar esa información a los posibles afectados; declaración que debe presentarse ante el correspondiente organismo de cuenca con una antelación mínima de un mes al inicio de las obras o de la actividad.
b. Además, cuando vayan a ejecutarse en suelos en «situación básica de urbanizados» debe disponer antes del comienzo de las obras o trabajos de una certificación del Registro de la Propiedad, en la que conste haberse practicado la anotación registral acreditativa de que la construcción se encuentra en ZFP (Los Registros de la Propiedad disponen de sistemas de información geográfica para consultar las zonas inundables, publicada en el WMS del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente).
De no cumplimentarse estos requisitos se corre el riesgo de que el organismo de cuenca inste la paralización de las obras y trabajos. En este sentido, y con la finalidad de agilizar los procedimientos, cabe sugerir que ambos documentos se aporten con la solicitud de la autorización/licencia que ampare la actividad de que se trate. En los supuestos de actuaciones promovidas por las administraciones públicas y demás entidades, organismos y entes del sector público, es recomendable que se requiera su exhibición cuando tenga lugar la formalización del contrato.
Sobre los efectos de la declaración responsable caso de que se produzca el riesgo de inundación, la Guía Técnica elaborada por el MAPAMA considera que la misma no comporta la pérdida del derecho a percibir las indemnizaciones que procedan en los términos establecidos por el Consorcio de Compensación de Seguros para dicho riesgo extraordinario, ni las ayudas que excepcionalmente puedan establecer las administraciones públicas para las situaciones de emergencia o acontecimientos catastróficos. No obstante, convendría valorar hasta qué punto el reconocimiento de este derecho pasa por el aseguramiento de dicho riesgo, teniendo en cuenta las exigencias que sobre el particular figuran en el Plan de Prevención aprobado por la Junta de Andalucía (Artículo 19 del Decreto 189/2002), a saber:
· Para la obtención de la licencia urbanística, respecto de los usos admitidos en las zonas delimitadas como inundables, será requisito previo la contratación de un seguro que cubra la responsabilidad civil por daños que se causen a las personas y a los bienes ajenos, hasta la cuantía de los límites del aseguramiento obligatorio (La suscripción de este seguro será también necesario para la realización de actividades con trascendencia económica).
· Para el otorgamiento de ayudas y subvenciones con ocasión de inundaciones y avenidas, la Junta de Andalucía podrá establecer como criterio preferente tener suscrito el seguro de responsabilidad civil referido en el apartado anterior.
Estos requisitos en materia de aseguramiento no consta que se hayan exigido.